O princípio da anualidade, aplicável ao direito orçamentário, estabelece, em suma, que as receitas e as despesas, correntes e de capital, devem ser previstas com base em planos e programas com duração de um ano.
O doutrinador Kiyoshi Harada ensina que:
"Característica fundamental do orçamento é a sua periodicidade.(...) Daí o princípio da anualidade orçamentária que decorre de vários dispositivos expressos da Constituição Federal (arts. 48, II, 165, III, e §5º, e 166)." 1
O princípio da anualidade orçamentária está relacionado ao princípio do orçamento-programa, o qual cria para a Administração a obrigação de planejar suas atividades e estabelecer metas e programas, em consonância com o objetivo do Poder Público de melhor organizar suas finanças e prestar seus serviços com maior efetividade, para atingir seu fim maior, que é realização do interesse público.
Não é possível vislumbrar estabilidade econômica sem um planejamento orçamentário, colocando lado a lado as possibilidades da Administração, tendo em vista a limitação de seus recursos, e, por outro lado, as necessidades cada vez maiores da sociedade.
O Estado tem uma função estabilizadora da economia, através da qual visa conferir estabilidade à moeda, controlar o nível de empregos, manter os preços estáveis, e o princípio da anualidade é apenas um dos instrumentos de que se vale o Estado para atingir sua meta, qual seja, o planejamento orçamentário.
"O maior significado desse princípio está em seu fundamento econômico, tendo em vista que seria difícil se formular previsão de gastos para períodos superiores a um ano sem incorrer em substanciais margens de erros, seja pela variação da moeda, seja pela alteração das necessidades coletivas no tempo.", afirmam os autores do curso "Orçamento público. Planejamento, execução e controle" 2. Ensinam ainda que "além disso, é uma forma eficaz de controle pelo Poder Legislativo que tem, com este princípio, a oportunidade de validar a previsão de receitas e de gastos anualmente."
Nesse sentido, a Constituição Federal, em seu art. 165, prevê que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão os orçamentos anuais, devendo os mesmos estar em consonância com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, devendo conter o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social do ano subseqüente ao ano da publicação da referida lei.
O fato de haver um plano plurianual não retira o conteúdo do princípio da anualidade, pois, conforme o ilustre doutrinador José Afonso da Silva, citado por Kiyoshi Harada, in verbis:
"O princípio da anualidade sobrevive e revive no sistema, com caráter dinâmico-operativo, porquanto o plano plurianual constitui regra sobre a realização das despesas de capital e das relativas aos programas de duração continuada, mas não é operativo por si, mas sim por meio do orçamento anual". 3
Cláudio Farag4 explica que o "orçamento deve ser elaborado para um período determinado, que, em regra, corresponde ao prazo de um ano."
No Brasil, o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, coincidindo, portanto, com o ano calendário, conforme art. 34, da Lei n° 4.320, de 1964.
O principio da anualidade não se aplica ao direito tributário, pois, no ordenamento pátrio, não existe a exigência de prévia autorização orçamentária para sua cobrança.
É preciso ressaltar, ainda, a existência de exceções ao princípio em comento. De fato, a Constituição Federal prevê, em seu art. 167, §3º, que créditos especiais e extraordinários abertos nos últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte.
Em suma, o princípio da anualidade não se aplica ao campo do direito tributário brasileiro, mas é preciso relembrar que já se o aplicou no passado. De fato, esse princípio existia, conforme ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, "na Constituição de 1946, e é uma das técnicas possíveis para assegurar a não-surpresa." Segundo os referidos autores, a doutrina é "unânime em afirmar que o principio da anualidade seria mais eficiente para garantir a não-surpresa dos contribuintes, pois, por ele,(...) as leis tributárias materiais tinham que estar incluídas na lei do orçamento, não podendo ser alteradas após o prazo constitucional fixado para aprovação do orçamento anual". 5
Referências
[01] Harada, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 13ª edição. São Paulo: Atlas, 2004.
[02] Orçamento Público. Planejamento, execução e controle. Fortaleza: Fundações Demócrito Rocha, 2003.
[03] Silva, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 5ª edição. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989. p.618.
[04] Farág, Cláudio. Direito financeiro para concursos. Brasília: Fortium, 2005. p. 30.
[05] Paulo, Vicente & Alexandrino, Marcelo. Manual de direito tributário. Niterói, RJ: Impetus, 2005. p. 28